우리 헌법은 국민의 재산권을 보장하면서도 공공필요에 의해 재산권을 수용ㆍ사용하거나 제한 할 수 있고 그에 대한 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하도록 규정하고 있다(헌법 제23조). 이에 따라 도로, 철도, 항만, 댐 등 공익을 목적으로 시행하는 사업에 필요한 토지등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실 보상에 관한 사항을 규정함으로써 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리를 증진하고 재산권의 적정한 보호를 도모하기 위하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 “토지보상법”)」을 제정(1962.1.15.)하여 운용하고 있다.

수용에 의한 토지등의 취득 또는 사용과 관련하여 핵심적 역할을 하는 기관이 토지수용위원회이며 현행 토지보상법은 토지수용위원회의 설치, 구성, 임무ㆍ권한, 관할, 위원의 임기ㆍ자격 등에 관한 사항에 대하여 상세히 규정하고 있다. 이에 따르면 중앙토지수용위원회는 (ⅰ) 국가 또는 시ㆍ도지사가 사업시행자인 사업과 (ⅱ) 수용하거나 사용할 토지가 둘 이상의 시ㆍ도에 걸쳐 있는 사업의 재결에 관한 사항을 관장하며 국토교통부 소속기관으로 설치ㆍ운영되고 있고, 지방토지수용위원회는 중앙토지수용위원회의 소관에 속하지 않은 사업의 재결에 관한 사항을 관장하며 각 시ㆍ도에 설치되어 있다. 중앙토지수용위원회는 재결에 관한 업무 외에도 재결에 앞서 공익사업을 토지등을 수용하거나 사용할 사업으로 결정하는 사업인정에 관한 업무를 수행하고 있다.

중앙토지수용위원회는 위원장(국토교통부장관)과 18명의 위원(상임위원 1인, 위촉직 비상임위원 17명)으로 구성되어 있으며, 위원회 사무를 처리하기 위해 사무국(1국, 2과, 8계)을 설치하여 운영하고 있다.

중앙토지수용위원회는 (ⅰ) 토지등의 수용과 사용에 관한 재결, (ⅱ) 사업인정, (ⅲ) 행정심판에 관한 기능을 수행하고 있는 바, 여기서는 재결을 중심으로 살펴보기로 한다. 중앙토지수용위원회가 수행하는 재결은 수용ㆍ사용재결과 수용ㆍ사용재결에 대한 이의신청 사건을 다루는 이의재결이 있다.

국가, 지자체, 공공기관 등 사업시행자와 토지소유자 간에 토지 등의 수용과 사용에 관해 협의가 이루어지 않거나 협의를 할 수 없을 때 사업시행자는 중앙토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있으며 이에 대해 중앙토지수용위원회는 법률이 정한 절차에 따라 신청 사건을 심리하여 재결을 하며, 재결은 사업시행자가 법률의 힘에 의하여 토지 등을 강제적으로 취득하거나 사용할 수 있도록 수용 및 사용을 완성시켜 주는 형성적 행정행위의 성격을 갖고 있다. 중앙토지수용위원회가 행하는 재결에는 (ⅰ) 수용하거나 사용할 토지의 구역 및 사용방법, (ⅱ) 토지소유자 등이 입은 손실에 대한 보상, (ⅲ) 수용 및 사용의 개시일과 기간 등에 관한 사항이 포함된다.

수용ㆍ사용재결 절차는 사업시행자의 수용ㆍ사용재결 신청으로 개시되며, 사업시행자로부터 접수 받은 재결신청서는 지자체를 통해 공고ㆍ열람토록 한 후 사업시행자 의견을 듣고 사무국의 검토 및 사실조사를 거쳐, 협의당시 사업시행자가 제시한 보상액의 적정성을 판단하기 위해 감정평가를 실시한 후 그 결과를 토대로 수용재결을 하는 순서로 진행된다. ‘21년 말 기준, 재결신청사업을 신청 건수를 토대로 분석해본 결과, 도로(41.4%), 전원개발(15%), 도시계획시설(9.9%), 철도건설(6.7%), 주택ㆍ토지(6.4%) 관련 사업 순으로 나타났으며, 사업시행자는 공사ㆍ공단(45.9%), 국가기관(지방국토청 등, 25.9%), 지자체(26%), 민간(1.7%) 순으로 나타났음. 재결신청사유는 보상금 저렴을 이유로 협의가 이루어지지 않아 재결신청이 들어오는 경우가 대부분이며 그 밖에 잔여지의 수용 또는 가치하락 보상, 영업손실보상 등에 관한 사항도 빈번하게 제기되고 있다.

한편 중앙토지수용위원회 및 지방토지수용위원회의 수용 및 사용 재결 등에 이의가 있는 경우 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있고 중앙토지수용위원회는 수용재결이 위법하거나 부당하다고 인정할 때에는 재결의 전부 또는 일부를 취소하거나 보상액을 변경하는 이의재결을 행한다. 이의재결은 수용재결에 대한 불복절차이며 그 관할이 행정부 소속 행정위원회인 중앙토지수용위원회에 있다는 점에서 행정심판의 성격을 갖고 있으므로 행정심판법을 준용하고 있다. 이의신청을 할 수 있는 자는 사업시행자, 토지등의 소유자 및 관계인으로 사업시행자에게만 재결신청권을 부여한 수용재결과는 차이가 있다.

이의재결은 수용재결서 정본을 수령한 날부터 30일이내에 신청할 수 있으며 이의신청에 대한 재결서를 수령한 날부터 60일이내(수용재결서를 수령한 날부터 90일 이내)에 행정소송을 제기하지 아니하거나 그 밖의 사유로 이의신청에 대한 재결이 확정된 때에는 민사소송법상의 확정판결이 있은 것으로 보며 재결서의 정본은 집행력 있는 판결의 정본과 동일한 효력을 갖게 된다.

이의재결 절차는 이의신청의 적법성 검토, 이의신청에 대한 사업시행자 의견 조회 및 확인, 사무국의 검토 및 사실조사, 수용재결에서 행한 보상액 산정내용의 적정성 검증을 위한 감정평가실시 등을 토대로 이의재결을 하는 순서로 진행된다. 이의재결 신청내용을 분석해 본 결과(‘17년～’20년) 보상금 인상(68%), 잔여지 수용 및 가치하락 보상(16%), 누락물건 보상(11%) 등을 요구하는 순으로 나타났음.

토지의 취득(수용)을 전제로 하는 수용재결과 달리 토지의 취득(수용)을 전제로 하지 않은 손실보상의 문제가 발생하는 경우 이에 대한 재결은 수용재결과 구분하여 별도로 ‘손실보상재결’이라 하며 손실보상재결에 불복할 경우에는 이의신청 또는 행정소송을 제기할 수 있음. 수용재결신청은 사업시행자만이 신청할 수 있으나, 손실보상재결신청은 손실을 입은 토지소유자 등도 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다. 손실보상청구는 법률에 명시된 사항만 청구할 수 있고 법률에 손실보상에 대해 명시되지 아니한 사항은 민사소송 등을 통해 구제받을 수 있다.

토지보상법은 (ⅰ) 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량ㆍ조사함으로써 발생하는 손실 (ⅱ) 사업시행자가 사업의 전부 또는 일부를 폐지ㆍ변경함으로써 토지소유자 등이 입은 손실 (ⅲ) 재결의 효력이 상실됨에 따라 토지소유자 등이 입은 손실 (ⅳ) 잔여지의 가격 감소 등의 손실과 잔여지에 대한 공사비 보상 (ⅴ) 공익사업지구 밖에 있는 토지 등이 공익사업 시행으로 본래의 기능을 다할 수 없게 된 경우의 손실 등을 손실보상대상으로 규정하고 있다.

행정심판은 행정상 법률관계의 분쟁을 행정기관이 심의 재결하는 행정쟁송절차를 말하며, 행정청의 위법ㆍ부당한 처분 또는 그밖의 공권력의 행사ㆍ불행사 등으로 권리 및 이익을 침해받은 국민이 신속하고 간편하게 이를 구제받을 수 있도록 한 제도를 말한다. 행정심판은 비용이 무료이고 절차가 간편하며 신속하게 처리된다는 장점이 있다.

중앙토지수용위원회는 위에서 기술한 재결에 관한 사항이외에도 「개발이익환수법」에 의한 개발부담금, 「개발제한구역법」에 따른 보전부담금, 「재건축이익환수법」에 의한 재건축부담금, 「수도권정비법」에 의한 과밀부담금 등에 대한 특별행정심판을 수행하고 있다. 특별행정심판이란 「행정심판법」에 의한 일반행정심판 절차에 따르지 않고 각 개별법에서 정한 특례 절차에 따른 행정심판을 일컬으며 행정심판법에서는 사안의 전문성과 특수성을 살리기 위하여 필요한 경우에는 행정심판을 갈음하는 특별한 행정불복절차(특별행정심판)나 행정심판 절차에 대한 특례를 다른 법률로 정할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 개발부담금 등의 부과ㆍ징수에 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에 행정심판을 청구할 수 있으며 중앙토지수용위원회는 연평균 98건에 달하는 행정심판을 수행하였으며 중앙토지수용위원회의 행정심판재결에 대하여 불복하는 경우 행정소송법에 따라 재결서를 받은 날로부터 90일이내에 행정소송을 제기할 수 있다.

서두에서 사업인정의 개념을 간략히 언급하였듯이 사업인정은 공익사업을 토지 등을 수용하거나 사용할 사업으로 결정하는 것이며, 공익사업은 공공의 이익 증진을 위하여 필요한 사업으로서 사업시행자가 해당 사업의 목적 달성을 위하여 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업을 말한다. 여기서 공익사업과 사업인정은 그 성격을 달리하며 공익사업에 해당된다고 하여 모두 사업인정을 받을 수 있는 것은 아니라는 점이다. 즉 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있는 공익사업으로 열거되어 있더라도 이는 공공 필요의 유무를 판단하는 1차적인 기준을 제시한데 불과하므로 사업인정의 단계에서 사업인정권자가 개별적ㆍ구체적으로 사업의 공공성 및 수용의 필요성 등을 검토하여 토지 등을 수용하거나 사용할 사업으로 결정(사업인정)해주지 않는 한 수용 또는 사용권을 확보할 수 없다는 점이다.

한편 사업인정과 수용재결은 연속적으로 행하여지는 행위이지만 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하므로 사업인정에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다룰 수 없게 된 경우이거나, 사업인정의 하자가 중대하고 명백하여 당연 무효인 경우를 제외하고는 수용재결단계에서는 사업인정의 위법성을 다툴 수 없다는 점이다.

토지보상법은 공익사업의 종류를 구체적으로 정하고 있는데 국방·군사시설과 도로·철도·항만 등 필수 기반시설, 학교·훈련소·공공청사·복지·의료 등 생활·경제·문화시설, 공공주택 건설 및 산업단지 조성 등에 관한 사업(제4조 제1호부터 제7호)을 비롯하여 개별 법률(112개, 제4조 제8호)에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업을 별도로 명시하고 있다. 한편 불요불급한 사업인정을 방지하여 국민의 재산권을 보호하기 위해 국토교통부장관으로 하여금 112개 개별 법률에 따른 공익사업에 대하여는 사업의 공공성, 수용의 필요성 등을 5년마다 재검토하여 폐지, 변경 또는 유지 등을 위한 조치를 하도록 하고 있다.

중앙토지수용위원회는 토지 등의 수용 또는 사용과 관련한 토지소유자 등의 권리보호를 위해 사업인정을 위한 공익성 심사를 지속적으로 강화해왔으며, 그 일환으로 지난해 연구검토를 거쳐 기존 공익성 평가기준을 개선하여 금년 4월부터 개선된 기준에 따라 심사를 진행하고 있다. 주요 개선사항은 공익사업의 입법 목적 부합성에 대한 심층적 검토와 사업의 공공기여도 향상 및 실질적인 토지권원 확보, 공익침해 최소화 등을 위한 노력도 등을 평가에 비중 있게 반영한 점이다.

사업인정을 위해 공익성 협의를 신청한 사업은 ‘21년말 기준, 도시ㆍ군 계획시설(80%)이 다수를 차지하며 도로사업(4.7%), 농어촌도로정비사업(2%), 농어촌 정비 및 기반조성 사업(1.7%) 등의 순으로 나타났음.